人大监督检察工作双向实效研究

——围绕人大代表对检察工作的关注点提升检察工作

（研究室）

 

   地方人民代表大会及其常务委员会，作为地方的国家权力机关，依法对司法机关实施监督是宪法及法律赋予的职责，其实质就是国家权力机关代表国家的主人即广大人民群众对司法实施监督，是最具权威、最有效力的监督。检察工作是司法工作的重要组成部分，人大常委会和检察院的“互动双促，双向实效”能够促进我区人大常委会监督检察工作职权的充分发挥，提升检察工作效果，对推进区域民主法治进程具有重要意义。

   一、开展“双向实效研究”的必要性

   （一）有利于促进国家权力机关职能充分发挥

《中华人民共和国宪法》第一百零四条明确规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。同时，《中华人民共和国宪法》第一百三十三条规定“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”区县级地方人大常委会对检察工作的监督权，是国家最高权力机关职能覆盖至地方基层的一种表现。“双向实效研究”以人大监督检察工作、提升检察工作实际效果为目的，从而促进人大监督司法职能发挥的实际效果，探索研究双方良性互动规律，使国家最高权力机关职能在基层得以充分发挥。

（二）有利于检察机关充分发挥法律监督职能维护公平正义

   我国宪法第一百二十九条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”；第一百三十五条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。检察机关由人民代表大会选举产生，依法独立行使检察权，代为行使法律监督权，对其负责，向其汇报工作。检察机关法律监督的目的是为了纠正刑事诉讼中的司法不公正现象，确保刑事诉讼活动正确合法进行，保障案件当事人合法权益，防止司法腐败，维护司法公正，确保国家法律统一、正确实施。

在司法实践中，法律监督权则突出地体现在检察机关的诉讼监督工作中。对此，课题组在调查问卷中以相关问题（如图一所示）对“人大监督与检察机关诉讼监督的关系”进行调查，了解人大代表对人大监督检察法律监督的必要性认识。

   图一：

   通过上图的调查结果显示，被问卷人大代表对该题目五个选项的选择人数均在10%以上，其中，“人大监督能够对诉讼监督形成必要的制约”、“人大监督能够对诉讼监督形成有力的支持”、“人大监督保障诉讼监督取得实效”三个选项选取的比例均很高，充分说明我区人大代表对人大监督检察法律监督的必要性认识程度很高，也体现出人大监督是检察机关充分发挥法律监督职能，促进司法公正的强有力保障。   

   （三）有利于促进我区人大工作的深入开展

   区人大常委会对司法工作的监督一直处在不断探索和发展过程中，并且不断取得新成果。在“保障代表依法行使职权，密切代表与人民群众联系”的总体思路下，按照“人大常委会统一负责，各专委会共同参与，发挥人大常委会基础性作用”的要求，认真落实闭会期间、年中、会前、代表小组等工作机制，通过代表议案的督办落实，推动了怀柔区经济社会发展中一系列重要问题的解决。同时，在区人大常委会的监督和关注下，怀柔区人民检察院不断加强业务建设、队伍建设和基础设施建设。其中，检察业务工作中，打击犯罪由恢复建院初期涉及几个罪名发展到现在的70余类罪名。诉讼监督工作提升明显。2008年9月25日，北京市人大常委会做出《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》后，怀柔区人民检察院进一步加强各专项诉讼监督工作和综合监督工作，向区人大常委会做出刑事诉讼监督、反贪工作、民事诉讼监督等多次专项工作报告，得到了充分肯定。检察队伍建设中，由恢复建院初期的8人发展到100余人，法律职称、学历等均有了明显改观。综上，彰显了区人大常委会监督司法职能对检察工作的促进作用，保障了怀柔区人民检察院服务区域发展中检察职能的有效发挥。“双向实效研究”将会以例证的形式，进一步促进我区人大常委会监督其他国家机关和司法工作职能的深入发挥，为区人大常委会各项监督工作的开展提供有益借鉴。

二、我区人大代表与检察机关互动的现状分析

   专题调研中，通过对上述座谈会收集的意见和建议进行分析，同时对调查问卷进行归类统计分析，发现我区各级人大代表对检察机关高度关注，多数代表对检察工作有着比较充分的了解。从本次专题调研座谈会及调查问卷的集中反映来看，大多数代表认为，人大监督检察工作应形成一种良性互动的状态，即人大代表积极关注检察工作，检察机关积极主动回应人大代表的关注。

   （一）人大代表关注检察工作现状

   为进一步了解我区人大代表关注检察工作的情况，课题组对“人大代表对检察工作的关注重点”和“人大代表了解的检察机关职能”进行了调查问卷。（如图二、三所示）

图二：

   由图二显示出我区人大代表关注检察工作不同重点的四个范畴：一是对检察业务工作，即执法工作表示出高度的关注，此类关注重点的百分点均在20%以上，特别是代表检察机关业务工作的查办职务犯罪案件和批捕、公诉工作，是代表关注的重中之重。二是对检察队伍建设的关注，关注百分点是16.6%，在10%－20%之间。三是对检察工作服务区域发展的关注不足10%，只占9.5%。四是不关注检察工作，有0.3%的代表表示出了对检察工作的不关注。

   图三：

图三显示，人大代表对检察机关职能的了解分四个范畴：一是了解查办贪污贿赂犯罪案件职能的比例最大。二是了解检察机关法律监督职能的代表比例较高。三是了解控告申诉职能的比例高于办理刑事案件和民事申诉案件的比例。四是仍有部分人大代表不了解检察职能。

综合上述两个问题答案的选择情况分析，调查问卷显示区人大代表关注检察工作体现以下五个特点：

1.高度关注查办职务犯罪；

2.高度关注诉讼监督工作；

3.在监督司法同时对队伍建设给予比较高的关注；

4.有些代表不了解检察职能；

5.有些代表不关注检察工作。

   （二）检察机关对人大代表关注的回应

回应人大代表的关注，检察机关除依法依规定向人大常委会汇报工作（本课题组将“两会”期间向人大作检察工作报告、专项报告工作、法律职称任免报告等作为检察机关依法依规定向人大报告工作，不作为本课题研究的方向）外，要把人大代表联络工作作为主渠道。怀柔区人民检察院经过多年探索，代表联络工作主要体现在以下几方面：

   1.明确责任分层联络。采取“责任分工、落实到人”的方式，由检察长和副检察长负责联络市级人大代表、主管检察长和分管处室负责人负责联络区人大代表、各检察联络室负责联络所辖镇乡的区人大代表和镇乡人大代表，征求对检察工作的意见和建议，积极回应人大代表的关注。

2.建立联络阵地联络。依托检察联络室，强化与区人大代表和镇乡人大代表的联系，主动登门拜访进行联络。加强与人大代表联络室的联系，及时向人大代表联络室通报检察机关开展的重点工作，并通过代表联络室了解代表活动情况，便于及时与代表进行沟通联系。

3.通过专题汇报联络。采取走出去、请进来的方式，适时邀请人大代表参加队伍建设会、重大复杂涉检信访案件听证会、视察和座谈会等，进行专题汇报，听取代表意见和建议，积极落实并予以回馈。

4.抓住重要时段联络。定期向区人大常委会汇报重大案件、专题汇报、半年和全年检察工作情况，党组成员和部门负责人旁听年度人大审议检察工作报告，虚心听取意见和建议，及时将办理情况向人大代表通报。充分利用人大代表分团活动的契机，集中到所联系的镇乡代表团进行走访，介绍检察机关开展的重点工作，听取代表对检察工作的意见和建议。

5.利用平面媒介联络。向人大代表赠送《检察日报》、《怀柔检察》、工作简报等刊物，扩大人大代表了解和监督检察工作。利用人大常委会《代表简报》中的“两院传真”园地，积极宣传检察机关的重点工作和重大事项。并充分利用节日，通过短信、贺卡等不同的方式与人大代表联系、沟通。

（三）互动中存在问题及原因分析

1.代表联络与不同时期要求的适应性需提升。代表联络活动适应发展变化不够，形式比较单一，内容重复，缺少新意，代表联络工作的实效性和影响力不强，不能适应多样性的代表需求。在内容和形式上，有些“自拉自唱”而“和者寡”。其主要原因在于代表联络的时代性意识和思路还应进一步加强。

2.检察机关宣传力度应进一步加强。由上述图二中分析，人大代表对“查办职务犯罪案件”、“诉讼监督工作”和“批捕、起诉工作”均有20%以上的选择率，对检察工作有一定的了解程度，但图三中，以“法律监督”选项25.1%的选取率与“办理刑事案件”的15.8%、“办理民事申诉案件”的10.6%、“接受举报、控告、申诉”的18.3%相比较，表明，人大代表虽然知道检察机关的法律监督职能，但具体监督工作的部门分布，怎么监督还不是很了解。而图二、图三中对“查办职务犯罪案件”的最高选取率，也反映出人大代表检察机关职能了解的不全面。因此，检察机关进一步加强宣传十分必要。

3.对代表联络的科学性分析需进一步加强。因检察机关在联络代表时，对代表群体特点、代表构成情况缺乏进一步科学合理的系统分析，不能充分地贴近代表的需求。同时也较少去思考代表是什么成分、代表处于什么履职时期、代表对那些问题比较关注，所以，代表联络的科学性还应进一步加强。

4.个别人大代表不关注检察工作，有些人大代表不了解检察机关职能。因有些人大代表的服务领域的局限性、知识结构、任职年限短的原因，加之检察机关的宣传和联络工作存在不足，使有些人大代表不了解检察机关职能，甚至有个别人大代表不关注检察工作。

三、实现“双向实效”的途径

检察机关主动回应人大代表的关注，既要坚持依法依规定向人大常委会汇报工作，同时还要根据新时期的新要求，拓展思路，开辟渠道，切实把代表联络工作作为检察机关自觉接受人大监督、密切联系群众，不断加强和改进检察工作的一项重要任务来抓，努力在“提高质量、改进方式、增强效果”上下功夫，切实加强领导，搞好统筹协调，不断创新方式方法，健全制度机制，推动代表联络工作逐步走上制度化、规范化、经常化轨道。

   图四：

   （一）完善报告工作

1.要积极做好向区人大常委会专项报告工作。区人大常委会听取和审议检察院检察工作的专项报告，这为检察机关进一步加强和改进检察工作提供了重要契机。紧密结合贯彻落实市人大常委会《决议》的精神，认真总结近年来检察工作取得的新成绩新经验，认真分析影响和制约检察工作的深层次问题，剖析存在问题的原因积极提出进一步加强和改进检察工作的对策和建议。积极向人大代表提出加强和改进检察工作的新思路新举措，争取人大代表的关心和支持。区人大常委会审议后，要结合审议意见，认真抓好落实，研究提出进一步加强检察工作的具体措施，推动检察工作在新的起点上取得新发展。要重点加强和改进专题通报工作的内容。促进检察工作公开，引起与代表的互动，收集代表反馈的情况，帮助检察机关改进和提高工作。

2.认真办理好人大代表的议案、建议和转交的案件。深入分析议案、建议和案件反映的问题，切实加强与人大代表的沟通交流，有针对性地提出解决问题的方案和具体办法，及时将办理结果向人大代表作出反馈，不断提高人大代表对检察工作的满意度。

（二）扎实开展代表联络工作　　

1.认真研究新时期代表联络新要求。目前，区人大代表已经完成换届，这对检察机关代表联络工作来说，既是一次难得的机遇，同时也面临着一系列挑战。针对新一届人大代表对检察工作不了解、不熟悉等问题，要切实加强沟通联系，加大检察职能宣传和公开力度，帮助代表尽快了解检察工作情况，为新一届人大代表履行职责、监督检察工作奠定良好基础。采取召开座谈会、登门走访等形式，全面宣传检察机关取得的成绩、经验、面临的形势和困难，争取新一届人大代表的监督和支持，推动解决检察工作中遇到的困难和问题，促进检察工作不断取得新的成效。

2.加强人大代表联络的科学性研究。在工作方式和内容上进一步解放思想、大胆探索，加强对代表联络工作的研究、分析，特别是对代表的分类研究。对代表群体特点、代表构成情况科学合理的系统分析，思考代表是什么成分、代表处于什么履职时期、代表对那些问题比较关注。工作有针对性，改变联络工作中“自拉自唱”的局面。统筹谋划联络工作，贴近代表的需求，以丰富的活动内容和形式提升代表参与活动频率，取得代表联络的实际效果。

3.加强宣传创新和联络创新。拓宽宣传渠道，改进宣传方式，丰富宣传内容，视野要开阔，盘活资源，摸清信息资源和渠道的分布，大量利用公共信息平台，如区里电视台、广播电台等资源加强“有声宣传”。要分析、掌握区人大自身的刊物，直接面对代表，加强宣传效果。《怀柔检察》要有针对性地向人大代表提供，方便人大代表了解检察工作。要适应形势的新变化，解放思想，开阔眼界，扩容信息量，进一步畅通联系渠道，改进联络方式，更好地利用、整合短信和网络平台。采取电话、手机、彩信、网信、微博等手段，进一步加强与人大代表的日常联络，及时向人大代表通报检察工作重大问题和重大工作部署，主动邀请人大代表视察和评议检察工作，努力为人大代表履行职责创造条件、提供服务。

4.突出“个性化”联络。要认真做好代表建议办理工作。要树立新观点：对代表建议，检察机关每个部门和干警都要高度重视。办理和答复过程中要有诚意，要认真细致，可以突出个性化：一方面，要严格依法、依程序办事，另一方面，在办理建议、提案和与代表交流过程中，要合理合情，让代表和委员感受到，既认真负责，同时又很有诚意，让代表感到真实的尊重。各部门之间要加强衔接和配合，每个干警都要负起责任，统一认识，确保办理和答复代表建议效果。要加强与代表感情上的联系、个性化的服务。利用节假日开展走访、参观等活动，开辟联系直通车形式，针对代表成分和特点开展工作。加强与人大代表感情沟通，达到感情上的认同。

5.强化与人大办事机构的经常性沟通。与人大专门机构建立良好的关系，也是做好人大代表联络工作的重要前提。检察机关要依靠代表联络室的有力支持去开展工作，通过这一重要渠道掌握代表有价值的信息，围绕人大代表对检察工作的关注点开展工作，制定措施，落实人大代表的建议和意见。

（三）完善和创新互动体系

1.加强组织领导。作为检察机关，检察院党组要将代表联络作为一个传统，每年专门研究代表联络工作，有统一的规划和部署。并将代表联络工作列为“一把手”工程，检察长亲自研究、部署和检查，亲自做好工作，特别是对代表反映的重要问题，检察长要直接做工作，予以落实解决，及时反馈。

2.加强机制建设。人大监督检察工作取得双向实效，必须有良好的机制予以保障，一方面，有力地促进人大代表充分行使监督检察机关的权力，另一方面，确保检察机关按照人大受权要求开展执法工作，提升工作效果。

为了探索人大监督检察工作取得双向实效的机制建设，课题组设立了“如何构建人大监督与检察监督有机结合的机制”一题，向人大代表征求意见。（如图五所示）

   图五：

由图五表明，绝大多数代表均对双方构建互相支持、合作、配合的有效机制予以肯定，认为有必须建立和完善人大监督与检察监督有机结合的机制。课题组建议从以下四个方面予以完善：

（1）完善人大支持检察监督机制。支持检察监督机制是人大对检察机关开展法律监督活动的支持，包括对检察机关组织人事、财物保障及履行职责活动予以的支持。支持检察监督机制应具备主动性、保障性和协调性。主动对检察工作开展调研，掌握支持检察工作的主动权。对涉及检察工作的法律规范以及财物、人事、检察职权具体行使予以有效支持和保障。同时，人大对开展检察工作中各种外在关系加强协调，协调好检察机关与其他国家机关、领导干部以及人民群众的关系，帮助检察机关提升公信力，增强群众对检察工作的认同感，为开展检察工作创造良好的社会环境。

（2）完善检察机关配合人大监督机制。检察院必须自觉接受人大监督，应当积极地、经常地向人大报告专项工作，对于一些有影响、重大的案件，检察机关可以向人大汇报，也可以邀请人大代表列席案件的讨论或者参与庭审观摩。对于办理的刑事和民事抗诉案件，应当坚持向人大常委会备案。检察机关对人大履行监督职能予以配合并配合人大服务大局，配合人大对政府、法院开展工作监督和人事监督，对于履行法律监督职能中发现的个别公务人员违法违纪的，应当及时提供给人大作为人大行使罢免权的依据。检察院还应当紧紧围绕人大常委会对全区经济工作、解决民生问题等方面实施的监督履行检察职能。人大除了自行纠举违法外，还要受理和裁判检察机关或者被监督机关提交的检察机关履行职责中产生的监督纠纷，予以居中解决。

（3）完善人大和检察机关合作司法机制。人大和检察机关在合作司法机制中要具备互动性和互补性，建立合作监督“类案”和“个案”机制，互为主体，互相邀请，主动参与，积极互动，共同解决司法实践中普遍存在的问题。检察机关注意协助人大工作人员发现被监督对象违法行为，为人大履行监督职责提供智力支持；人大为检察监督协调各方面关系，排除干扰阻力。检察机关与人大合作监督“个案”中，要实现社会矛盾化解和严格适用法律的有机统一，维护人大解决各类矛盾纠纷和规范性法律文件合宪合法性审查的主体地位。

（4）建立人大代表监督检察工作评价机制。坚持以服务科学发展为根本导向，设置评价指标体系，把科学发展、和谐发展、可持续发展、以人为本等理念体现在评价内容和具体指标上，建立科学的人大代表监督检查工作评价机制。把扩大民主贯穿于评价代表监督检查工作的全过程，既注重监督质量的评价，又注重参与监督次数的评价，落实好群众的知情权、参与权、表达权和监督权，使考核评价结果具有广泛的民意基础。

   3、扩大人大代表参与监督的直观度。在本次课题专题调研座谈会和调查问卷中，有很大一部分人大代表对直接参与检察工作，开展“面对面”监督提出了建议，为检察机关进一步开拓接受人大代表监督的途径提出了新的要求。（如图六所示）

图六：

   　　

由图六分析，虽然人大代表对“审议检察工作报告”选项选取比例最高，但这很大原因基于人大代表对审议检察工作报告的必须性、常规性的认识所作的选择。而“在不涉密的前提下，起诉前或审判后的案件分析向代表通报”、“到检察院、检察联络室实地监督检察工作”、“定期召开座谈会，反映社情民意”三个选项均引起人大代表的很高兴趣，选取率分别是20.9%、19.4%和19.1%，这与“通过网络、电视、报刊等媒体进行监督”选项的选取率15.5%相比，均高出了4－5个百分点。充分说明人大代表的监督意愿已不满足于间接的监督方式，而更倾向于直接或直观的监督。由此，检察机关在接受监督时，有必要设立“人大代表关注或重大、敏感案件”专门报告制度，对于人大代表关注的案件或重大、敏感的案件，在不涉密的前提下，在办理的不同阶段进行专门汇报，听取意见，并以“人大代表关注或重大、敏感案件专报”为载体，向人大常委会备案。这样，增加了人大监督的直观度，将事中监督与事后报告有效结合，增强了人大监督司法与检察机关代为行使监督权衔接的紧密性。

4.加强考核评估。检察机关要加强代表联络工作的计划性，将代表联络工作列入年初计划，做出统一规划，并将该项工作计入本院年终考核工作中，结合代表联络中开展的工作，以及工作后达到的效果，在考核中确定具体考核项，进行综合评价。同时，将各项代表联络工作做季度、半年、全年性的研究评估，总结经验，弥补不足，切实提升代表联络工作的实效性。